近年来，随着社会经济持续快速发展，各地方政府为了解决日益突出的城建发展需求与资金供给不足的矛盾，设立众多投融资平台，加大投融资力度，不断增大投融资规模。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，国务院于2010年10月下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的文件，要求清理融资平台公司贷款。此后，国家相继出台财预[2010]412号、银监发[2011]191号、财预[2012]463号、银监发[2012]12号等文件，严格执行对地方融资平台的新发放贷款条件，并控制平台贷款投向，这些都给地方政府基础设施建设的融资问题带来一定的影响。目前，大量地方债进入还款期，地方政府的土地出让收入由于房地产市场的调控存在很大的不确定性，如何既做到保持地方政府适度的投融资张力，又能有效控制政府投融资风险，促进地方经济发展，是一个需要化解的难题。
　　
　　一、当前区县级融资平台的融资现状
　　
　　地方政府融资平台，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，以实现平台的对外融资，并将资金主要投入于市政基础设施建设及公用事业等领域。其包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企业（事业）法人机构，主要以经营收入、公共设施收费和财政专项资金（主要是土地出让金）作为还款来源。
　　
　　在2009年四万亿经济政策的刺激下，各省、市、县地方政府纷纷组建自己的投融资平台，平台公司的层级也逐步向下移动，发达地区甚至乡镇也设立了融资平台公司。据审计署2011年第35号审计结果公告《全国地方政府性债务审计结果》反映，截止2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家。其中县级4763家，占72%，有44个县级政府设立自己的融资平台公司达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。区县级地方政府融资平台债务主要用于城市基础设施改造、市政道路建设、农村集镇改造、农转居安置房建造、生态建设等公益性项目。平台贷款主体以事业法人为主，有较多的贷款为非市场化运作，还款来源必须依靠政府土地出让收入来覆盖。
　　
　　二、目前区县级融资平台存在的融资困境
　　
　　（一）银监会严格管控政府平台类贷款，县级地方政府融资平台很难符合银监会要求
　　
　　1、区县级政府建设项目不符合银监会融资范围
　　
　　中国银监会于2013年4月9日下发了《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》的通知（银监发[2013]10号），文件中关于融资平台公司的可放贷条件包括：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是国务院审批或核准通过且资本金到位的重大项目；三是符合《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）要求，已列入国土资源部名录的土地储备机构的土地储备贷款；四是保障性安居工程建设项目；五是工程进度达到60%以上，且现金流测算达到全覆盖的在建项目。对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧。
　　
　　由于区县级地方政府的建设项目大多以改善基础设施、农村集镇改造、市政道路建设、农转居安置房建造等为主 ，项目大多不符合银监会相关贷款要求。
　　
　　2、融资平台自身经营机制不够完善
　　
　　一是区县级融资平台普遍规模不大，主要是以融资为主，自身无现金流或现金流不足，不能满足偿债需要，归还投融资本身的资金主要依赖政府财政投入（土地出让收入），不符合银行对现金流全覆盖的要求；二是许多融资平台公司的部分贷款由政府相关部门出具还款承诺函，以财政收入为担保，部分贷款采取由具有政府背景的国资平台提供第三方连带责任保证，不符合《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）文件有关要求；三是借款人与使用人分离，有些区县级融资平台只是充当一个专业融资的角色，利用政府信用向多家银行贷款，并且用打包贷款向多个项目投资，表现为借款人与用款人分离的权责不清，不符合贷款授信条件。
　　
　　（二）土地出让和国家投融资政策的变化，加大了地方政府的筹资难度
　　
　　金融机构之所以愿意向地方政府融资平台大量发放贷款，主要因为其储备的土地市场价值高，加之对银行做出了一定承诺，必要时会对融资平台还贷提供支持。如果地方经济不能保持平稳较快的发展速度，土地价值达不到预期目标，土地收益不能实现，地方政府也无足够的财力来为其提供支持，此时融资平台资金运转就会受到影响。目前，在土地出让和国家投融资政策变化的形势下，融资和土地出让都不能按计划完成，也可能会造成未来土地的价值下降，土地收入占财政收入高比重和高速增长都将难以为继，因此，若财政土地出让金和银行融资都不能及时到位，则融资平台就会存在较大的资金缺口和流动性风险。
　　
　　（三）融资过分依赖银行贷款，且贷款项目公益性强，提高了偿债风险
　　
　　区县政府融资平台融资渠道单一，由于直接融资渠道不畅，地方发债的功能受到抑制，致使许多区县级融资平台的融资来源中，银行贷款占90%以上。融资平台贷款大多投向公益性项目，一方面项目没有收益，造成地方政府财政压力增大；另一方面项目投资规模大、开发周期长，而平台融入资金多为一到三年的中短期贷款，导致资金需求长期化与负债短期化的错配，进一步放大贷款偿债风险。
　　
　　三、当前破解融资难题的途径
　　
　　（一）银监会应加强规范化管理，严格控制贷款规模
　　
　　银监会应重在规范化管理，努力化解现有问题，并为政府平台未来融资开辟良性循环通道，而不应该对政府在建项目一刀切。如果采用过于严格的措施，可能会截断政府融资平台正常的融资渠道，造成融资平台资金链断裂，导致其潜在债务风险立刻暴露，不仅不利于风险防范，而且还会提前放大风险，导致系统性风险的产生。银监会加强政府平台新项目融资的规范化管理，严格控制政府贷款规模，对未完工项目要按原政策监督执行，允许银行继续给予资金支持，避免因新政策造成旧项目建设的资金链断裂。
　　
　　（二）对融资平台进行资产整合，做大做强融资平台
　　
　　目前，大多区县级地方政府的优质资源分散，经营性资产不足，现有融资平台难以满足城市建设资金需求。因此，要对现有平台的资本充足、资产质量和内部管理等进行核查，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目整合进入平台公司中，通过将分散于各部门、各领域的优质资源集中整合，打造具有规模效应、资产质量良好、现金流及利润来源稳定、财务指标和未来预期良好的融资平台。只有实力雄厚的投融资平台，才能为政府开展全方位融资提供强有力的载体支撑。
　　
　　（三）规范融资平台管理，提高平台资本运作效率
　　
　　在宏观层面，区县级政府要对融资平台管理有一套制度框架；在微观层面，融资平台本身的治理结构应更加科学化、合理化、规范化。具体而言，按照《公司法》相关规定，政府融资平台要建立现代企业制度，完善自身法人治理结构，充实公司资本金，充分利用有效资产和资源进行市场化运作，促进投资主体多元化，以改善融资平台公司的股权结构和盈利能力；同时，融资平台还应科学调度资金、规范用债行为，最大限度确保债务资金安全高效运行。
　　
　　（四）对融资平台实施区别管理，政府财政重点投入公益性项目
　　
　　对于经营性的平台，可以转型为社会民间资本运营的主体公司，政府注入到融资平台的资本金可以置换为民间资本或法人资本，形成融资平台完全市场化的融资模式；对于准经营性的融资平台，可以将现行融资平台转型为公私合作的形式，区县级政府可提供必要的财政补贴，从而发挥政府与社会力量各自的优势，形成市场化融资+财政资助的合作性融资模式；对于公益性的融资平台，项目投资应由区县级地方政府全额负责，资金纳入地方财政预算，并通过成立专门的融资平台，争取中央、省市资金的支持。
　　
　　（五）不断创新投融资路径和方式，构建多层次融资渠道
　　
　　区县级融资平台要加强与开发银行及商业银行的合作，开发金融合作新产品，努力提高长期贷款占融资总量的比重，优化短中长期债务结构；要争取上级政府支持，加强资源，尤其是可经营性资产的储备，增强平台公司的可经营性资产比率；积极尝试股权投资、股权融资、企业债券等各种方式，以提升投融资能力；探索建立经营性产业和拓展区县外市场，增强平台公司持续健康发展的盈利能力；拓展地区存量资源的使用权、管理权、收益权进行市场化运作，引导社会化资本参与地区基础设施和公共工程的建设。